黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動“多規(guī)合一”改革，就國土空間規(guī)劃作出一系列重要論述。這些重要論述，是習近平總書記站在為全黨全國謀大局的戰(zhàn)略高度、統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略維度，以及覆蓋全域全要素的空間尺度，對規(guī)劃工作作出的深邃思考和重大部署，為規(guī)劃工作指明了方向、提供了遵循。自然資源部黨組以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，深入學習領(lǐng)會習近平總書記重要指示批示和黨的二十屆三中全會精神，按照黨中央決策部署，持續(xù)深入推動“多規(guī)合一”改革，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，為高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)貢獻力量。

《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》提出持續(xù)優(yōu)化“多中心、組團式、生態(tài)型”的城市空間結(jié)構(gòu)，促進都市核心圈擴容提質(zhì)，圖為深圳市鹽田區(qū)鳥瞰。

充分認識建立統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系的重要意義

習近平總書記高度重視規(guī)劃工作，多次指出“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”，強調(diào)“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)‘多規(guī)合一’，是黨中央作出的重大決策部署”。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好。建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，是解決過去空間性規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，繪就國土空間一張規(guī)劃藍圖的迫切需要；是推進生態(tài)文明建設(shè)、促進人與自然和諧共生的關(guān)鍵舉措；是堅持以人民為中心，實現(xiàn)高水平保護、高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段；是保障國家戰(zhàn)略有效實施、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

準確把握新時代國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的總體要求

堅持底線思維，筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)。習近平總書記提出要“科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制”“促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，強調(diào)“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。當前，世界進入新的動蕩變革期，國內(nèi)外環(huán)境給我國發(fā)展帶來一系列新課題新挑戰(zhàn)。我們要樹立底線思維和極限思維，明確國土空間開發(fā)保護的約束指標和剛性底線，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，把糧食安全、生態(tài)安全、水資源安全、能源資源安全、海洋權(quán)益安全等納入國土空間規(guī)劃管控要求，以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展。

堅持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護新格局。習近平總書記強調(diào)“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，指出“促進區(qū)域發(fā)展，要更加注重人口經(jīng)濟和資源環(huán)境空間均衡。既要促進地區(qū)間經(jīng)濟和人口均衡，縮小地區(qū)間人均國內(nèi)生產(chǎn)總值差距，也要促進地區(qū)間人口經(jīng)濟和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，縮小人口經(jīng)濟和資源環(huán)境間的差距”。我國經(jīng)濟社會發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)以規(guī)模驅(qū)動、要素驅(qū)動為主的城市發(fā)展模式難以為繼，新增城鎮(zhèn)人口和新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)向城市群、都市圈和中心城市等優(yōu)勢區(qū)域集聚。我們要堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足資源環(huán)境承載力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，引導資源要素合理流動和集聚，促進形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

堅持以人民為中心，讓人民群眾享受更多改革發(fā)展成果。習近平總書記強調(diào)“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，指出“要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高質(zhì)量生活的空間”。我國城鎮(zhèn)化已從快速發(fā)展階段進入到增速與質(zhì)量并重、以人為本的新型城鎮(zhèn)化階段，必須把人民群眾對美好生活的需要作為工作的出發(fā)點和落腳點。規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。我們要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決群眾急難愁盼問題，在規(guī)劃中統(tǒng)籌居住、就業(yè)、出行、游憩等功能，增強基本公共服務(wù)均衡性和可達性，系統(tǒng)布局藍綠交織城鄉(xiāng)連通的公共開放空間，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游宜學宜養(yǎng)城鄉(xiāng)生活圈，提升人居環(huán)境品質(zhì)。

堅持一張藍圖繪到底，提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。習近平總書記強調(diào)“規(guī)劃經(jīng)過批準后要嚴格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象”。當前，全國省、市、縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批工作基本完成，應(yīng)切實推動國土空間規(guī)劃落地實施，建立健全由編制審批、實施監(jiān)督、政策法規(guī)、技術(shù)標準等構(gòu)成的一整套國土空間規(guī)劃體系。我們要從傳統(tǒng)藍圖型規(guī)劃向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)型，樹立全生命周期管理理念，利用信息化、人工智能等新技術(shù)手段，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、治理，努力走出一條符合中國國情的城市空間治理現(xiàn)代化新路。

挺膺擔當，推動國土空間規(guī)劃事業(yè)再上新臺階

發(fā)揮國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定并嚴守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，切實維護國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，促進國家重大戰(zhàn)略深度融合，拓展國土空間戰(zhàn)略縱深，為國家重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興等提供空間保障，做好布局安排。健全城市規(guī)劃體系，在城市群、都市圈范圍內(nèi)統(tǒng)籌人口、資源、產(chǎn)業(yè)等要素配置，推動中心城市的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等向周邊小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，構(gòu)建形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、集約型、分布式的區(qū)域發(fā)展格局，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。立足“兩統(tǒng)一”職責定位，建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，構(gòu)建以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，從陸地到海洋、從地上到地下，覆蓋所有國土空間的用途管制規(guī)則。

服務(wù)保障經(jīng)濟社會發(fā)展大局。按照不同主體功能定位，綜合運用規(guī)劃、計劃等政策創(chuàng)新工具，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，建立新增建設(shè)用地指標配置同常住人口增加相協(xié)調(diào)的機制，支持經(jīng)濟大省挑大梁。大力支持城市更新行動，加強規(guī)劃和土地政策支撐和融合創(chuàng)新，有序推動土地混合開發(fā)、空間復合利用、用途合理轉(zhuǎn)換，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展創(chuàng)造新空間。開展城市體檢，因地制宜補齊醫(yī)療、教育、文化、體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施短板，在滿足人民群眾對美好生活向往的同時，提高土地資源資產(chǎn)價值。

上海市在15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)中，規(guī)劃建設(shè)了一批“小而美、小而精”的全齡友好型口袋公園，圖為位于浦東陸家嘴街道梅園片區(qū)的迷樂公園。

建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”。以國土調(diào)查和實景三維中國建設(shè)為基礎(chǔ)，建立標準統(tǒng)一、底數(shù)清晰、覆蓋自然資源全要素的“一張圖”，實現(xiàn)對耕地、礦產(chǎn)、海洋、水、森林、草地、濕地、荒漠和國家公園等各類資源的統(tǒng)一管理，解決自然資源底數(shù)不清、標準不一、橫向縱向不銜接的問題。基于國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺，形成陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全域全要素管理的國土空間規(guī)劃“一張圖”，在國土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專項領(lǐng)域空間需求和矛盾沖突，提高規(guī)劃信息化、數(shù)智化治理水平。按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，推動部門數(shù)據(jù)共享，建立部門協(xié)調(diào)銜接的工作機制，真正讓規(guī)劃活起來、把資源管起來、讓大家用起來。

建立規(guī)劃實施定期評估機制。基于國土空間規(guī)劃“一張圖”，結(jié)合國民和經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃，建立規(guī)劃定期體檢和五年評估制度，加快建設(shè)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（CSPON），健全各級各類國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制，將規(guī)劃評估結(jié)果作為規(guī)劃實施監(jiān)督考核的重要依據(jù)。根據(jù)定期體檢和五年評估的結(jié)果，對國土空間規(guī)劃實施情況進行動態(tài)調(diào)整完善，建立“規(guī)劃—實施—評估—監(jiān)管”動態(tài)維護的全生命周期管理機制，更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

夯實國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和人才基礎(chǔ)。在目前地方法規(guī)和管理實踐的基礎(chǔ)上，加快推進《中華人民共和國國土空間規(guī)劃法》出臺，使“多規(guī)合一”的改革成果盡快納入法制化軌道。加快完善規(guī)劃技術(shù)標準體系，繼續(xù)實施國土空間規(guī)劃標準體系建設(shè)三年行動計劃，全面梳理評估原有規(guī)劃相關(guān)標準并適時修訂，提高標準的實用性和時效性。加強規(guī)劃學科建設(shè)，依托城鄉(xiāng)規(guī)劃教育指導委員會，深化規(guī)劃實踐教學共同體建設(shè)與經(jīng)驗推廣，加快規(guī)劃教材和課程體系建設(shè)。加強行業(yè)隊伍建設(shè)，優(yōu)化注冊規(guī)劃師管理與服務(wù)，加大對國土空間規(guī)劃重大科技專項、科技評價的支持，加強規(guī)劃高端人才培養(yǎng)。

（來源：《旗幟》2025年第3期）

( 編輯：孫麗   送簽：鐘鳴   簽發(fā)：林燕 )